cen01-2020
i
Constitutional
Economics
Network
Working Paper
Series
ISSN No. 2193-7214
CEN Paper
No. 01-2020
Fleischbesteuerung in Deutschland –
Mengen- oder Mehrwertsteuer?
Diskussion und Politische Implikationen
Bianca Blum*
* PhD Candidate and Research Assistance at Götz Werner Chair of Economic
Policy and Constitutional Economic Theory; Albert-Ludwigs-University of
Freiburg, Germany.
E-Mail: bianca.blum@vwl.uni-freiburg.de
February 13th. 2020
University of Freiburg
Institute for Economic Research
Götz Werner Chair of Economic Policy and Constitutional Economic Theory (GWP)
Platz der Alten Synagoge / KG II D-79085 Freiburg
www.wipo.uni-freiburg.de
Freiburg Institute for Basic Income Studies (FRIBIS)
Abstract
Die Erhöhung der Mehrwertsteuer (MwSt.) auf Fleisch und tierische Produkte wird seit einiger
Zeit als mögliches Instrument diskutiert, um den Fleischkonsum auf ein umweltfreundliches
Niveau zu senken und gleichzeitig Tierwohlaspekte zu begünstigen. In diesem Zusammenhang
muss jedoch kritisch hinterfragt werden, ob eine Anpassung der Mehrwertsteuer ein
geeignetes, politisches Instrument darstellt, um einen geringeren Fleischkonsum,
nachhaltigere Produktionsmechanismen und mehr Tierschutz als politisches Ziel zu fördern.
In diesem Papier wird die Möglichkeit diskutiert, den Konsum von höherwertigen Produkten,
wie z.B. ökologisch erzeugtem Fleisch, durch eine Erhöhung der Mengensteuer zu fördern und
gleichzeitig einen marktbasierten, fiskalpolitischen Ansatz dabei zu verfolgen. Die Idee des
Qualitätssprungs geht auf Alchian-Allen (1964) zurück und wurde von Barzel (1976) um das
Argument der steuerlichen Effekte erweitert. Das Papier kann zeigen, dass eine Mengensteuer
ein besseres Instrument zur Verfolgung der politischen Ziele beim Fleischkonsum darstellt als
eine Erhöhung der Mehrwertsteuer. Implementierungsideen und politische Implikationen
werden am Ende des Papiers diskutiert.
English Abstract
The increase in value added tax (VAT) on meat and animal products has been under discussion
for some time now as a possible instrument for reducing meat consumption to an
environmentally friendly level while at the same time increasing animal welfare. In this
context, it must be critically questioned whether a VAT adjustment is a suitable instrument to
promote lower meat consumption, more sustainable production mechanisms and greater
animal welfare as a political objective. This paper discusses the possibility to promote the
consumption of higher quality products, like organic produced meat, by raising a unit tax while
underlying a market-based, fiscal-political approach. The idea of the quality switch goes back
to Alchian-Allen (1964) and has been expanded by the argument of taxation effects by Barzel
(1976). The paper can show that a unit tax is a better instrument to pursue the policy
objectives in meat consumption than an increase in VAT. Implication obstacles and
opportunities are discussed at the end of the paper.
Keywords: quality switch; unit taxation; equilibrium model; consumption sustainability, meat
taxation, environmental policy, policy recommendation.
JEL classification: D78; Q18; Q58
1. Einleitung
Zu Beginn des Jahres 2020 veröffentlichte Greenpeace eine in Auftrag gegebene Studie vom
Forum für ökosoziale Marktwirtschaft, welche sich mit ökonomischen Instrumenten zur
Förderung von Tierwohl und Klima beschäftigt (Vgl. (Beermann et al, 2020)). Darin stehen vor
allem die Erhöhung der derzeitigen Mehrwertsteuer auf Fleisch und Fleischerzeugnisse von
7% auf 19%, sowie eine emissionsabhängige Steuer auf Fleischerzeugnisse und eine
Tierwohlabgabe zur Diskussion. Auch die Neue Osnarbrücker Zeitung berichtet am 06.02.2020
von einer Mengenabgabe auf Fleisch von 40 Cent pro Kilogramm zur Förderung des Tierwohls
(NOZ, 2020). Der Konsum tierischer Erzeugnisse allgemein geht mit Primäreffekte auf Klima,
Wasser, Böden und Artenvielfalt, sowie mit Sekundäreffekte auf Luft, Gesundheit und die
Verfügbarkeit und Qualität von Rohstoffen einher (Bundesumweltamt, 2012). Dies führt
langfristig zur Verschmutzung der Umwelt, zum Leid der Tiere und zudem zur Ausbeutung von
Mitarbeitern in Schlachthöfen und sollte deshalb stark reduziert werden (Wolff , et al., 2019,
S. 76). Auch der Weltklimarat IPPC (2019, S.78f) sieht in seinem Sonderbericht zu Klimawandel
die aktuelle, fleischlastige Ernährung kritisch und empfiehlt eine Umstellung auf mehr
pflanzlich basierte Ernährung zur Einsparung von CO2 und Treibhausgasäquivalenten. Eine
Reduktion klimaschädlicher Emissionen im Landwirtschaftssektor ist dabei nur mit reduzierter
Anzahl an Nutzieren möglich.
Es scheint daher offensichtlich zu sein, dass eine Subventionierung über eine
Mehrwertsteuersenkung auf tierische Erzeugnisse vor dem Hintergrund der aktuellen,
klimatischen Situation nicht mehr zeitgemäß ist und daher abgeschafft werden sollte.
Gleichwohl ist es aber kritisch zu hinterfragen, ob eine Erhöhung der
Mehrwertsteuerbelastung für tierische Produkte alleine ein geeignetes, politisches
Instrument darstellt, um den Fleischkonsum und dessen umweltschädliche Primär- und
Sekundäreffekte nachhaltig zu reduzieren.
Ökonomisch unterscheidet man zwei Wege, um die Menge an Nutztieren im Gesamtmarkt zu
reduzieren. Zum einen über die Produzentenseite, zum anderen über die Konsumentenseite.
Auf Produzentenseite könnten die Herstellungskosten beeinflusst werden. Sofern diese nicht
vollständig an den Konsumenten überwälzt werden können, führt der Kostenanstieg
notwendigerweise zu einem Rückgang des Angebots. Regulierungen können dabei
beispielsweise zu einer Steigerung der Produktionskosten führen, indem Mindeststandards zu
Tierhaltungsbestimmungen gesetzt werden oder Verbote, wie das Schreddern von
männlichen Küken, regulativ geltend gemacht werden. Ebenso wäre denkbar Inputfaktoren
zu verteuern, wie eine Steuer auf Tierfuttermittel zu erheben (Buschmann & Meyer, 2013, S.
33ff) oder externe Effekte zu internalisieren, wie den CO2 Zertifikatehandel in den
Landwirtschaftssektor zu erweitern (Lünenbürger, 2013, S. 9ff). In der Verordnung (EU)
2018/841 wurde die Einbeziehung der Emissionen und des Abbaus von Treibhausgasen aus
Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft in den Rahmen für die Klima- und
Energiepolitik bis 2030 bereits durch die Europäische Kommission und den Europäischen Rat
beschlossen. Die Kommission regt zusätzlich an, klimafreundlichere landwirtschaftliche
Methoden auf nationaler Ebene zur Erreichung der EU-weiten Klimaziele anzustoßen
(European Commission, 2012). Dies könnte beispielsweise die direkte und indirekte Förderung
biologisch erzeugter Produkte beinhalten. Auf der Konsumentenseite könnte ebenfalls die
Nachfrage mittels politischer Instrumente gesenkt werden. Dies kann ebenso über regulative
Maßnahmen geschehen, als auch über softpaternalistische Nudgingansätze (Wolff , et al.,
2019, S. 79) oder mittels geeigneter Steuerpolitik (Buschmann & Meyer, 2013), wie
beispielsweise einer Fettsteuer oder der Aufhebung der Mehrwertsteuererleichterung auf
tierische Erzeugnisse. Diese wirkt sich dabei direkt auf die Kosten der Produkte aus und führt
dadurch zu einem höheren Preis und theoretisch zu einer geringeren Nachfrage.
Zur Diskussion geeigneter, politischer Instrumente soll im zweiten Abschnitt zunächst ein
Überblick über den aktuellen Status Quo im Fleischkonsum gegeben werden. Hierbei sollen
sowohl die schädlichen Auswirkungen der Nutztierhaltung, als auch aktuelle Trends im
Konsumverhalten diskutiert werden. Ziel des Kapitels ist ein Abbild über den Status Quo zu
erhalten, um politische Alternativen auf ihre Implementierungswahrscheinlichkeit und
Akzeptanzfähigkeit bewerten zu können. Im Anschluss soll im dritten Kapitel der Vorschlag der
Mehrwertsteuererhöhung kritisch diskutiert und aus ökonomischer Perspektive analysiert
werden. Ein in der Literatur eher weniger diskutierter Ansatz von Barzel (1976) zur
alternativen Analyse von Besteuerung soll zeigen, wie eine Mengensteuer auf Kilogramm
Fleisch oder tierische Erzeugnisse wie Eier oder Milch im Gegensatz zu einer Wertsteuer zu
einem Quality Switch führen kann und so als politisches Instrument zur Förderung höherer
Qualitätsstandards fungieren kann. Eine Mehrwertsteueranhebung wirkt sich auf höhere
Preise stärker aus als auf niedere. Bioprodukte beispielsweise würden demnach absolut
stärker belastet werden im Vergleich zu Billigfleisch (Vgl. (European Commission, 2008)). Ob
es dadurch zu mehr Tierwohl, nachhaltigeren und umweltgerechteren
Produktionsmechanismen käme, ist daher anzuzweifeln. Selbst der Vorschlag, Bioprodukte
von der Regelung auszunehmen, erhöht durch vermehrte Kontrollkosten und notwendige
Standards zur Identifikation begünstigter Produkte die Transaktionskosten und senkt daher
die Effizienz der Maßnahme. Im vierten Kapitel sollen Implikationen zur politischen Praxis
gezogen werden und die diskutieren Ansätze bewertet werden.
2. Der Status Quo im Fleischkonsum
Der jährliche Fleischkonsum in Deutschland ist im letzten Jahrzehnt gerade einmal um 2%
gesunken und mit knapp 60,2 kg pro Kopf pro Jahr immer noch eine beachtliche Menge von
durchschnittlich 1,25kg pro Woche (BLE, 2019a). Empfehlungen der deutschen Gesellschaft
für Ernährung raten dabei zu Mengen von 300g bis maximal 600g pro Woche (DGE, 2017).
Rückläufig ist vor allem der pro Kopf Konsum von Schweinefleisch, der im Jahr 2018 im
Vergleich zu 2008 um 10% gesunken ist (BLE, 2019b). Hingegen ist bei Rind- und Kalbfleisch
der Konsum um fast 13% gegenüber 2008 angestiegen (BLE, 2019c), der Konsum von
Geflügelfleisch sogar um fast 19% (BLE, 2019d). Gerade einmal 5,3% der Konsumenten geben
in Umfragen von 2017 an, kein Fleisch zu essen, weitere 5,3% seltener Fleisch zu konsumieren.
Fast 50% der Konsumenten konsumieren an mehreren Tagen pro Woche Fleisch (Statista,
2017a). Hierzu kommen zudem tierische Produkte, wie Eier, Milch und deren Erzeugnisse. Es
ist daher nicht verwunderlich, dass die Diskussion um die Erhöhung der Mehrwertsteuer auf
diese Produkte auf deutlichen Gegenwind in der Bevölkerung und bei politischen
Entscheidungsträgern stößt.
Die Umweltwirkungen der Nutztierhaltung und des Fleischkonsums stellen jedoch ein
erhebliches Problem für eine nachhaltige und zukunftsfähige Ernährung dar. Dabei sind die
externen Kosten einer fleischhaltigen Ernährung um ein vielfaches größer, als bei einer rein
pflanzlichen Ernährung (Vgl. (Ranganathan, et al., 2016), (Jungbluth, Eggenberger, & Keller,
2015)). Macdiarmid, Douglas & Campbell (2016) untersuchten in ihrer Studie die öffentliche
Wahrnehmung der Umweltauswirkungen von Fleischkonsum und die Bereitschaft der
Konsumenten den Fleischkonsum zu reduzieren. Viele der Studienteilnehmer brachten
Fleischkonsum nicht in Zusammenhang mit Umweltauswirkungen oder sahen den Beitrag
einer fleischreduzierten Ernährung als zu gering an, um etwas am Klimawandel zu ändern. Die
Bereitschaft den Fleischkonsum zu reduzieren war über alle Studienteilnehmer hinweg gering.
Macdiarmid, Douglas & Campbell (2016, S.491) identifizierten drei Argumente. Dabei spielen
Argumente des Genusses, soziale und traditionelle Gründe eine Rolle den eigenen Konsum
nicht zu reduzieren. Weiter argumentieren die Teilnehmer, dass sie ohnehin schon kleine
Mengen Fleisch konsumieren und dass sie bereits ihren Konsum reduziert haben. In einer
Review Studie untersuchten Hartmann & Siegrist (2017) ebenfalls, ob Konsumenten sich dem
Ausmaß der Umweltwirkungen von Fleischkonsum bewusst sind und ob sie bereit wären,
Fleisch durch Alternativen zu ersetzen. Auch hier ist das Bewusstsein der Konsumenten
vergleichsweise niedrig. Demzufolge wurde auch die Bereitschaft zur Fleischreduktion als eher
gering eingestuft. Auch Sanchez-Sabate & Sabaté (2019) beschäftigten sich im Rahmen einer
Metastudie mit der Verbindung von Fleischkonsum und Umweltbewusstsein bei
Konsumenten. Passend zu den Ergebnissen von Hartmann & Siegrist (2017) fanden die
Autoren heraus, dass in Industrienationen nur zwischen 23% zu 35% der Befragten der
jeweiligen Studien ein Bewusstsein über die umweltschädlichen Auswirkungen von
Fleischkonsum hatten (Sanchez-Sabate & Sabaté, 2019, S. 3). Damit einhergehend ist es nicht
verwunderlich, dass nur 12,8% bis zu 25,5% der Befragten über die Studien hinweg überhaupt
bereit wären ihren aktuellen Fleischkonsum zugunsten der Umwelt einzuschränken (Sanchez-
Sabate & Sabaté, 2019, S. 4). Auch der Anteil der Vegetarier oder Veganer, welche aus
Umweltmotiven auf Fleischkonsum verzichten, ist mit einer Spanne von 4-19%
vergleichsweise gering (Sanchez-Sabate & Sabaté, 2019, S. 5f). Die Entscheidung sich
ausschließlich vegetarisch oder vegan zu ernähren ist allerdings eine komplexere
Entscheidung und geht mit einer Identitätsfrage statt mit einer reinen Konsumentscheidung
einher. Nach Daten des Eurobarometers wären allerdings 50% der Europäer bereit einen
Großteil ihrer Ernährung auf pflanzliche Ernährung umzustellen. 80% wären sogar bereit
weniger Fleisch, dafür aus verantwortungsvollen Quellen zu konsumieren (TNS Political &
Social, 2013, S. 12). In einer Befragung der deutschen Wohnbevölkerung 2017 unter den 18-
65 Jährigen ist es 65% der Befragten wichtig, sich beim Einkaufen nachhaltig zu verhalten,
ebenso geben 66% der Befragten an es wichtig zu finden, sich nachhaltig zu ernähren (Statista,
2017b).
In Hinblick auf die Umweltauswirkungen zählt die Produktionskette der Fleischwaren zu den
größten Verschmutzern bei der Nahrungsmittelproduktion (vgl. (Wissenschaftlicher Beirat für
Agrarpolitik, 2012), (Ranganathan, et al., 2016, S. 6)). Nicht nur die Emission von
Treibhausgasen, sondern auch der Verbrauch von Frischwasser, Energie, Landfläche und die
Entstehung von Abfall gehen zu Lasten der Umwelt (Djekic & Tomasevic, 2016). Ein Großteil
der Emissionen entsteht bei der Fleischproduktion an sich durch Aufzucht und Haltung der
Tiere. Aber auch der weitere Prozess in der Produktionskette der Schlachtung, Kühlung und
Zubereitung beim Konsumenten daheim verbraucht Ressourcen wie Energie und stößt dabei
Treibhausgase aus (Djekic & Tomasevic, 2016, S. 94). Steigende Wohlfahrt und niedrige
Marktpreise für Lebensmittel tragen zudem einen großen Anteil zur
Nahrungsmittelverschwendung bei (vgl. (Priefer, Jörissen, & Bräutigam, 2016, S. 162),
(Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, 2012, S. 11f). Wenig verwunderlich ist es hingegen,
dass die Veränderung der Essgewohnheiten durch Reduktion des Fleischkonsums das größte
Einsparpotenzial von Treibhausgasen und Umweltexternalitäten besitzt (Xue, et al., 2019).
Aber auch andere Strategien, wie beispielsweise die Reduktion von Abfall und Verschwendung
in Konsum und Einzelhandel können Effekte auf die Reduktion von Umweltbelastungen in der
Produktionskette von Fleisch haben (Xue, et al., 2019, S. 5140). Die Reduktion des
Fleischkonsums kann im Sinne einer nachhaltigen Ernährungssicherung zudem das
Mengenproblem bei der Versorgungssicherheit mit Nahrungsmitteln relativieren, sowie die
aus dem hohen Konsum resultierenden, ernährungsphysiologischen Risiken reduzieren (vgl.
(Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, 2012, S. 9), (Gold, 2004, S. 12ff)) und somit das
Gesundheitssystem entlasten (European Commission, 2008, S. 119).
Fast 90% der 14 bis 22-Jährigen gaben bei Umfragen an, dass der Staat durch gezielte
Maßnahmen für mehr Umweltschutz sorgen muss. Nicht weniger relevant scheint aber für die
Befragten das Verhalten der Verbraucher (mit 83%) beim Thema Naturschutz zu sein (BMU,
2018). Mithilfe fiskalpolitischer Instrumente könnten der Fleischkonsum und damit
einhergehend die Verschwendung von Nahrungsmitteln eingedämmt werden. Hierbei ist
primär die Abschaffung der steuerlichen Vergünstigung von tierischen Erzeugnissen eine erste
mögliche Maßnahme die künstliche Preisverzerrung dieser Produkte zu eliminieren (vgl.
(Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, 2012, S. 10), (Buschmann & Meyer, 2013), (Priefer,
Jörissen, & Bräutigam, 2016, S. 162)) und zumindest teilweise die höheren, externen Kosten
einer fleischlastigen Ernährung zu internalisieren (European Commission, 2008, S. 112).
Neben der generellen Frage nach Konsum, spielt aber auch die Art der Erzeugung eine Rolle
für das Tierwohl und die Umweltbilanz des Produkts. Einige Studien haben sich bereits mit
dem Vergleich biologisch erzeugter und konventionell erzeugter Produkte auseinandergesetzt
und diese in Hinblick auf ihre Umweltwirkungen verglichen.1 Ein entscheidender Faktor für die
Umweltbilanz von tierischen Erzeugnissen ist hierbei die Fütterung der Tiere. Die
1
Vgl. z.B. (Grandl et al, 2013), (Stolze et al, 2000); (Ziesemer, 2007), (Meier, et al., 2015).
Hinweis: Die hier betrachteten und erwähnten Ausführungen beziehen sich auf den Abgleich zwischen
konventioneller und biologischer Intensivlandwirtschaft. Andere Bewirtschaftungsformen, wie beispielsweise
extensive Landwirtschaft oder Subsistenzbewirtschaftung wurden hierbei nicht berücksichtigt und können
entsprechend andere Umweltbilanzen aufweisen.
Berücksichtigung ökologischer Kriterien bei der Futterzusammensetzung sowie die
ökologische Optimierung des Futtermittelanbaus selbst sind wichtige Maßnahmen zur
Reduktion der Umweltwirkungen (Vgl. (Meier, et al., 2015), (Grandl et al, 2013, S. 653)). Im
Biolandbau wirkt sich der Verzicht von Mineraldünger und bestimmten Pflanzenschutzmitteln
auf verschiedene Umweltwirkungskategorien positiv aus (Meier, et al., 2015). So sind
beispielsweise die Nitratkonzentrationen bei biologisch erzeugtem Weizen wesentlich
geringer (Stolze et al, 2000), ebenso die terrestrische und aquatische Ökotoxizität geringer im
Vergleich zu konventionellen Produktionssystemen (vgl. (Grandl et al, 2013), (Stolze et al,
2000)). Die Umstellung konventioneller Tierhaltung auf biologische Haltung kann zudem bis
zu 50% des Energiebedarfs durch Weidehaltung und/oder Verzicht auf energieintensiven
Dünger, Chemikalien und Mastfutter bei der Fütterung der Tiere senken (Vgl. (MAFF, 2000),
(Ziesemer, 2007), (Znaor et al, 2005)).
Biolandbau ist zwar im Durchschnitt mit weniger Treibhausgasen verbunden als die
konventionelle Erzeugung, bei Nutztierhaltung ist es allerdings möglich, dass einzelne
Erzeugnisse mit einer höheren Treibhausgasbilanz bewertet werden, wenn sie biologisch
erzeugt wurden (Vgl. (Grandl et al, 2013, S. 655); (European Commission, 2008, S. 128)). Durch
geringere Erträge im Biolandbau und höheren Flächenbedarf bei der Tierhaltung erhöht sich
die Umweltwirkung pro Kilogramm eingesetztes Futtermittel, was sich dadurch auch auf die
Umweltwirkungen pro Kilogramm Fleisch auswirkt (Grandl et al, 2013, S. 655). Je nach Fokus
der Studieninhalte, z.B. Betrachtung ausschließlich von Emissionen und Flächenverbrauch,
können biologisch erzeugte tierische Produkte sogar eine schlechtere Umweltbilanz
aufweisen (Vgl. (Buratti, et al., 2017), (de Boer, 2003))
Biologisch erzeugtes Fleisch und tierische Produkte zeichnen sich allerdings auch durch
verbesserte Tierschutzstandards und gesundheitliche Vorteile, wie z.B. Pestizidfreiheit oder
geringerer Antibiotikaeinsatz aus. Ebenso wird der Geschmack und die Qualität biologischer
Erzeugnisse von Verbrauchern oft höher bewertet (European Commission, 2008, S. 105f). Im
Rahmen dieser Studie betrachten wir daher biologische Erzeugnisse allgemein als qualitativ
höhere Ausprägung der Produktkategorie Fleisch und tierische Erzeugnisse in Hinblick auf
Geschmack, gesundheitlicher Nutzen, Tierhaltungsstandards und Umweltwirkungen.
2017 geben in Umfragen gerade einmal 6,9% der Befragten an, ausschließlich biologisch
erzeugtes Fleisch zu kaufen. Weitere 20,7% geben an, öfters biologisch erzeugtes Fleisch zu
kaufen. Ein großer Teil der Befragten gibt mit knappen 40% allerdings an, selten bis nie
biologisch erzeugtes Fleisch zu kaufen (Statista, 2017c). Der Widerstand gegen eine
Preiserhöhung zugunsten tiergerechter Haltung ist hingegen relativ gering. 45% der Befragten
wären „voll und ganz“ bereit zu einer Preiserhöhung, weitere 44% der Befragten wären „eher“
bereit mehr zu bezahlen (Initiative Tierwohl, 2018), wenn dadurch Haltungsbedingungen für
Tiere verbessert würden. Eine geeignete und glaubhafte Preispolitik, die zu mehr Tierwohl in
der Tierhaltung führt, könnte also auf Akzeptanz in der Bevölkerung stoßen. Ebenso geben
70% der 14 bis 22-Jährigen in Umfragen an, dass sie für umweltfreundlichere Produkte eher
bereit wären, mehr Geld auszugeben (BMU, 2018).
Die Gesinnung der Konsumenten, die sie in Befragungen beispielsweise angeben, fällt jedoch
oft mit der Handlungsabsicht auseinander. Gerade wenn es um umweltrelevante
Fragestellungen geht, die mit der Veränderung des eigenen Konsumverhaltens einhergehen.
Der kurzfristige Konsumnutzen übersteigt dabei den langfristigen Wunsch nach einem
umweltverträglichen Konsumverhalten. Diese kurzfristigen Nutzen sind für den Verbraucher
greifbarer als die langfristigen Umweltwirkungen, die sich gesamtgesellschaftlich ergeben
(Vlek, 2000, S. 157). Was Merton (1936, S.894) noch als „unanticipated consequences of
purposive social action“ bezeichnet, nennt Kahn (1966, S.24) bereits die „tyranny of small
decisions“. Kurzum sind Inpiduen größtenteils einer schnellen Nutzenbefriedigung
unterlegen. Manche Autoren sprechen im Zusammenhang mit umweltfreundlichen
Konsumentscheidungen daher von der „Citizen Consumer Gap“ (de Bakker & Dagevos, 2012)
oder der „Attitude-Behavioral Intention Gap“ (Vermeir & Verbeke, 2006). Geht es um die
Verantwortung für Klimaschäden und die Notwendigkeit zu handeln, fungieren Inpiduen
oftmals als Freerider und sehen die Schuldfrage sowie die Verantwortung bei Anderen
(Ockwell, Withmarsh, & O'Neill, 2009, S. 311). Ohne Intervention eines dritten, unbeteiligten
Akteurs, z.B. den Staat, können Inpiduen deshalb kaum diese Differenz zwischen
langfristigen Präferenzen und kurzfristigen Verhaltensentscheidungen überwinden.
Inpiduen daher mittels politischer Maßnahmen zu umweltfreundlichem Verhalten zu
bewegen ist deshalb oftmals effektiver und effizienter, als auf eine eigenmotivierte
Verhaltensänderung zu warten. „Forced behavior change might [therefore] have more chance
of delivering emissions cuts within the time the science suggests is necessary“ (Ockwell,
Withmarsh, & O'Neill, 2009, S. 312).2
Wir haben gesehen, dass biologischer Landbau in Hinblick auf einige Aspekte im Vergleich zu
konventioneller Erzeugung vorteilhaft ist. Zudem unterstützt die europäische Politik die
Ausweitung der biologischen Erzeugung. Eine maßgebliche Reduktion in den mit der
Fleischerzeugung verbundenen Treibhausgasen sind allerdings durch eine alleinige
Umstellung auf biologische Erzeugung nicht zu erwarten (European Commission, 2008, S.
116f). „Reducing the amount of meat consumption is therefore regarded as one key option to
decrease the environmental impacts related to food consumption. Another important option
is a broad preference for organic products“ (European Commission, 2008, S. 128).
Es soll im Folgenden diskutiert und gezeigt werden, wie mittels geeigneter, politischer
Instrumente sowohl der Konsum von Fleisch und tierischen Erzeugnissen insgesamt reduziert
werden kann, als auch der Anteil biologischer Erzeugnisse angehoben werden kann.
2
Ostrom (1990) konnte mit ihrem institutionenökonomischen Ansatz zwar anhand einiger Beispiele (z.B.
Bewässerungsgemeinschaften) zeigen, dass Inpiduen nicht an jeder kollektiven Entscheidungssituation in
Selbstverwaltung scheitern. Allerdings müssen hierzu verschiedene Kriterien erfüllt sein (z.B. klar definierte
Grenzen, gemeinschaftliche Entscheidungen, …), an denen der Verzicht auf Fleischkonsum scheitern könnte. Im
Rahmen dieses Papiers wollen wir allerdings nicht die Möglichkeit diskutieren, dass Inpiduen ein nachhaltig
verträgliches Level an Fleischkonsum von selbst erreichen könnten.
3. Preismanipulation von tierischen Erzeugnissen: Eine kritische Betrachtung
3.1. Elastizitäten und mögliche Effekte
Eine Nachfrageänderung infolge einer Preismanipulation kann durch zwei Effekte
hervorgerufen werden, dem Einkommens- und dem Substitutionseffekt. Durch den
Einkommenseffekt führt die Verteuerung des Produktes dazu, dass Konsumenten ein
geringeres Realeinkommen zur Verfügung haben und dadurch die Nachfrage zurückgeht. Der
Substitutionseffekt führt zu einer Veränderung der Nachfragestruktur, wenn im Zuge der
Preisverzerrung betroffene Güter relativ zu anderen teurer werden und eine Substitution hin
zu anderen Produkten stattfindet. Diese kann ebenfalls über zwei Wege passieren. Zum einen
über die Effizienzsubstitution, sofern das zuvor gewählte Güterbündel nun ineffizient
geworden ist, um ein Bündel an bestimmten Produkteigenschaften zu bedienen. Zum anderen
beeinflussen Änderungen in Relativpreisen die Bewertung der Produkteigenschaften selbst,
sodass auch ohne Effizienzsubstitution die Konsumentscheidung anders ausfallen kann. Dies
nennt man dann private Substitution. (Lancaster, A New Approach on Consumer Theory, 1966,
S. 143)
Es gilt nun die Frage nach einer geeigneten Fiskalpolitik für Fleisch und tierische Erzeugnisse
zu beantworten. Zunächst soll die Mehrwertsteueranpassung diskutiert werden. Es ist zu
untersuchen, ob der gewünschte Mengeneffekt eintreten kann, also die Nachfrage nach
tierischen Erzeugnissen insgesamt zurückgehen würde und ob der Substitutionseffekt hin zu
anderen Produkten, wie biologisch erzeugtem Fleisch, eintreten kann. Weiter sollen Aspekte
des Tierwohls und der Umweltwirkung durch die Maßnahme diskutiert werden.
Um zu beantworten, ob die Mehrwertsteueranhebung von 7 auf 19% zu einer Reduktion der
Nachfrage führen kann, muss man zunächst die Preiselastizitäten der einzelnen
Fleischerzeugnisse heranziehen. Einige Studien3 haben sich bereits mit der Preiselastizität der
Nachfrage nach Fleisch und tierischen Erzeugnissen beschäftigt. Die Preiselastizität gibt im
Allgemeinen an, wie sensibel die Nachfrage auf die Änderung von Preisen reagiert. Eine
Elastizität von -1 entspräche bei einem Preisanstieg von 1% einem Nachfragerückgang von
ebenfalls 1%. Entsprechend sind Elastizitäten |<1| mit einer unterproportionalen
Nachfragereaktion zu bewerten, Elastizitäten |>1| mit einer überproportionalen
Nachfragereaktion. Gallet (2010) wertet im Rahmen einer Metastudie insgesamt 419 Studien
zu Fleischelastizitäten weltweit aus und berechnet Werte zwischen den verschiedenen
Fleischsorten von -0,778 bis -0,985. Rahbauer et al (2018) untersuchen empirisch auf Basis der
Paneldaten der Growth from knowledge (GfK) Konsumentenforschungseinrichtung und
berechnen in Abhängigkeit der Fleischsorte Elastizitäten zwischen -1,15 und -1,41. Liegen
Preiselastizitäten in einem engen Intervall um den Wert 1, kann mittels Steuerpolitik eine
entsprechende Nachfragereaktion in ähnlicher Höhe erfolgen. Ein prozentualer Preisanstieg
von 10% würde entsprechend zu einem Nachfragerückgang von 10% führen. Allerdings
differenzieren die meisten Berechnungen in der Literatur nicht nach Fleisch unterschiedlicher
Qualitäten, weshalb diese aggregierten Elastizitäten nicht den gesamten, steuerlichen Effekt
3
Vgl. (Buschmann & Meyer, 2013), (Gallet, 2010), (Rahbauer, Staudigel, & Roosen, 2018) und Weitere.
abbilden können. Weltweit angelegte Studien, wie von Gallet (2010) sind zwar gut geeignet,
um die globale Nachfrage zu betrachten, weniger allerdings um regionale Preispolitiken zu
bewerten. Die Ergebnisse von Rahbauer, Staudigel, & Roosen, (2018) suggerieren für
Deutschland eine eher elastische Nachfrage bei den verschiedenen Fleischsorten mit
Elastizitäten |>1|.
Zu überlegen ist zudem, ob durch die Mehrwertsteueranhebung Substitutionseffekte
zwischen den Fleischsorten zu erwarten sind. Diese sogenannten Kreuzpreiselastizitäten
geben die Nachfrageveränderungen zwischen Produkten durch geänderte Preise an.
Buschmann & Meyer (2013, S.53) schätzen diese Kreuzpreiselastizitäten allerdings für zu
gering ein, um einen nennenswerten Effekt zu haben4. Kreuzpreiselastizitäten sind aber nicht
nur zwischen unterschiedlichen Fleischsorten zu betrachten, sondern auch zwischen den
unterschiedlichen Qualitätsstufen von Fleisch. Biologisch erzeugtes Fleisch ist in seiner
Nachfragestruktur unterschiedlich elastisch, als konventionell erzeugtes Fleisch (vgl. (Bunte et
al, 2007, S. 25ff), (Rahbauer, Staudigel, & Roosen, 2018, S. 11). Eine Preispolitik kann somit
unterschiedliche Effekte auf die Nachfrage nach Fleisch haben, zieht man die
unterschiedlichen Qualitäten in Betracht.
Bunte et al (2007) untersuchen in ihrer Studie die Preiselastizitäten von biologisch und
konventionell erzeugten Lebensmitteln anhand von Feldexperimenten in Dänemark.
Betrachten wir nun die Kreuzpreiselastizitäten zwischen konventionellen und biologischen
Erzeugnissen, so sind diese bei biologischen Produkten deutlich höher, als bei
konventionellen. Wier & Smed (2000) berechneten eine Kreuzpreiselastizität zwischen den
Qualitäten für Fleisch von |1.3|. Steigt also der Preis für konventionelles Fleisch um 1%, so
reagiert die Nachfrage nach biologisch erzeugtem Fleisch mit einem 1.3%-igen
Nachfrageanstieg (Wier and Smed (2000) after Bunte et al, 2007, S. 28). Glaser-Thomson
(2000) konnten für verschiedene Ausprägungen von Milch Kreuzpreiselastizitäten zwischen
|7.1| und |13.5| ermitteln (Glaser-Thomson (2000) after Bunte et al, 2007, S.28). Auf ein
ähnliches Ergebnis wie Wier & Smed (2000) kommen Bunte et al (2007, S.44). Die
Kreuzpreiselastizität für Hackfleisch beträgt hier |0.92| und ist signifikant auf einem 5%-Level.
Ein Preisanstieg konventioneller Qualität von 1% führt zu einem Nachfrageanstieg biologischer
Qualität von 0.92%. Verringert sich die Preislücke zwischen konventionellen und biologischen
Produkten, so steigt die Nachfrage nach biologischen Produkten an. Dies trifft aber nach Bunte
et al (2007, S.10) nur auf Produkte zu, bei denen die Preislücke stark ausgeprägt ist. Kaum
Reaktionen konnten bei Produkten beobachtet werden, deren Preisabstand zwischen
konventionellen und biologischen Erzeugnissen ohnehin nicht sonderlich groß gewesen ist.
In einer Studie der Europäischen Commission (2008) werden die Effekte einer
Mehrwertsteueranpassung bei tierischen Erzeugnissen auf europäischer Ebene unter
verschiedenen Szenarien berechnet. Die geschätzten, europaweiten Einsparungen in den
Treibhausgasemissionen umfassen dabei 9.2 bis 27.5 Millionen Tonnen
4
Die Lenkungswirkung von Rind- zu Geflügelfleisch wird hierbei mit gerade einmal -0,06%, bei Schwein -0,07%
beziffert. Der Preisanstieg des Rindfleischs führt somit zu einer 0,06%-igen Abnahme der Nachfrage nach Geflügel
und zu einer 0,07%-igen Abnahme nach Schweinefleisch. (Buschmann & Meyer, 2013, S.53).
Treibhausgasäquivalent für Fleisch und weitere 3.4 bis 6.9 Millionen Tonnen für
Milcherzeugnisse pro Jahr (European Commission, 2008, S. 118). Biologische Fleisch- und
Milcherzeugnisse, welche weiterhin eine vergünstige Mehrwertsteuerrate beziehen könnten,
würden zwischen 6 und 16% in ihrer Nachfrage steigen, sodass negative Externalitäten bei der
Wasserverschmutzung oder der Biopersität dadurch zusätzlich reduziert werden könnten,
selbst wenn keine signifikante Einsparung von Treibhausgasen für diese Produkte realisiert
werden würde (European Commission, 2008, S. 118).
Die oben genannten Ausführungen zeigen, dass ein Preisanstieg bei tierischen Erzeugnissen
zu einem Nachfragerückgang und dadurch zu einer Reduktion relevanter
Umweltexternalitäten führen kann. Die betrachteten Studien haben allerdings nicht
untersucht, ob die Anhebung der Mehrwertsteuer auch zu einer Veränderung der
Nachfragestruktur nach Fleisch führen kann. Die diskutierten Kreuzpreiselastizitäten zeigen
zwar, dass grundsätzlich Potenzial besteht, durch eine Preismanipulation die Nachfrage nach
biologischen Erzeugnissen zu fördern, eine ganzheitliche Betrachtung der Effekte der
Mehrwertsteueranpassung blieb aber bisher aus. Dies beinhaltet nicht nur die Mengen,
sondern auch die Qualitätseffekte. Es soll nun die Frage gestellt werden, ob eine Erhöhung der
Mehrwertsteuer auf Fleisch geeignet ist, um die gesamte Menge im Markt zu reduzieren und
gleichzeitig die nachgefragte Qualität im Markt auf ein ökologisch verträglicheres Maß
anzuheben, also den Anteil an biologisch hergestellten Produkten zu erhöhen.
3.2. Betrachtung der Mehrwertsteuererhöhung
Basis der Überlegungen ist die Annahme, dass der Nutzen eines Gutes nicht durch das Gut an
sich, sondern durch dessen Eigenschaften über den Konsum des Gutes entsteht (Lancaster, A
New Approach on Consumer Theory, 1966). Die Konsumhandlung macht dem Inpiduum die
Gütereigenschaften zugänglich, die Gegenstand dessen Nachfragefunktion sind (Barzel, An
Alternative Approach to the Analysis of Taxation, 1976, S. 1178). Die Eigenschaften des Gutes
Fleisch5 werden über Qualitätsattribute definiert, wie beispielsweise Haltungsbedingungen
der Tiere, Antibiotikarückstände im Produkt, allgemeine Produktqualität,
Futtermittelerzeugung und Futtermittelqualität, Umweltexternalitäten durch die Erzeugung,
Geschmack ect. Aufbauend auf Barzel (1976) erfolgt die Marktanpassung als Reaktion auf die
Steuer nicht nur über die Menge des nachgefragten Gutes, sondern auch über dessen
Zusammensetzung an Eigenschaften (Barzel, An Alternative Approach to the Analysis of
Taxation, 1976, S. 1178f). So kann sich durch eine Preisveränderung auch das nachgefragte
Eigenschaftenbündel für den Konsumenten verändern (Substitutionseffekt), zum Beispiel von
konventionellen zu biologischen Erzeugnissen.
5
Im Folgenden werden wir zur Vereinfachung der Ausführungen das Wort Fleisch verwenden. Die Diskussion gilt
allerdings gleichermaßen für Fleisch und tierische Erzeugnisse, sofern die im Folgenden definierten Annahmen
für alle Produkte getroffen werden können.
Nehmen wir zur analytischen Vereinfachung an, dass der Markt für Fleisch vor Intervention
durch die Steueranhebung wettbewerblich und verzerrungsfrei im Gleichgewicht ist6. Wir
unterscheiden zwischen den Eigenschaften, die notwendig sind das Gut zu definieren 𝑖 =
1, … , 𝑘 und 𝑖 = 𝑘 + 1, … , 𝑛 weiteren Eigenschaften des Gutes, welche nicht notwendig sind
das Gut zu definieren. Eigenschaften 𝑖 = 1, … , 𝑘 nennen wir besteuerte Eigenschaften, da sie
die Besteuerungsgrundlage bilden. Eigenschaften 𝑖 = 𝑘 + 1, … , 𝑛 entsprechen demnach
unbesteuerten Eigenschaften. Bei einer Wertsteuer sind alle Gütereigenschaften relevant, die
zu einer Anhebung des Preises führen, also beispielsweise aufwändigere
Haltungsbedingungen der Tiere, höhere Fütterungskosten durch biologische Erzeugung der
Futtermittel, ect. Unbesteuerte Eigenschaften sind in diesem Fall somit all jene, die sich nicht
auf den endgültigen Preis niederschlagen und somit nicht Gegenstand der Besteuerung sind.
Würde beispielsweise eine Fettsteuer (Vgl. Buschmann & Meyer, 2013, S. 44f) erhoben und
mit einem prozentualen Steuersatz bemessen werden, wäre der Fettgehalt die
Besteuerungsgrundlage und somit die zu besteuernde Eigenschaft. Die Haltungsbedingungen
der Tiere oder die Umweltbilanz des Produkts entsprächen unbesteuerten Eigenschaften.
Eine notwendige Bedingung für ein Marktgleichgewicht bei vollständigem Wettbewerb ist,
dass die Grenzbewertung des Gutes (𝑀𝑉) gleich den Grenzkosten des Gutes (𝑀𝐶) entspricht.
Zerlegt man diese Gleichgewichtsbedingung in besteuerte und unbesteuerte Eigenschaften
über deren Grenzkosten und Grenzbewertungen und bezieht die Zahlung einer
proportionalen Wertsteuer (1 + 𝑡) auf der Kostenseite mit ein, kommt man zur
Gleichgewichtsbedingung:
𝑘 𝑛 𝑘 𝑛
∑ 𝑖=1 𝑀𝐶 𝑖 𝑇 ∗ (1 + 𝑡) + ∑ 𝑖=𝑘+1 𝑀𝐶 𝑖 𝑇 = 𝑃 𝑇 = ∑ 𝑖=1 𝑀𝑉𝑖 𝑇 + ∑ 𝑖=𝑘+1 𝑀𝑉𝑖 𝑇 .
Anhand der Zerlegung wird deutlich, dass die Grenzkosten inklusive der Steuer für die
Eigenschaften 𝑖 = 1, … , 𝑘 deren Grenzbewertung übersteigen. Um ein Gleichgewicht zu
erreichen, muss somit die Anzahl konsumierter Güter über die Eigenschaften 𝑖 = 1, … , 𝑘
sinken, bis die Summe der Grenzkosten gleich deren Grenzbewertung entspricht.
Fleisch kann innerhalb einer Fleischsorte als homogenes Gut angesehen werden, welches sich
lediglich in der Eigenschaft der Herstellungsqualität unterscheidet. Wir bezeichnen daher im
Folgenden biologische Erzeugung als hohe Qualitätsausprägung (𝐻) und konventionelle
Erzeugung als niedere Qualitätsausprägung (𝐿). Betrachten wir nun die Fleischnachfrage in
Abhängigkeit der Qualitätsausprägung, so herrscht im Markt vor der Steuer ein initiales
Gleichgewicht an durchschnittlicher, niederer Qualität 𝑎𝑞 𝐿 zum Preis 𝑝 𝐿 und einer
durchschnittlichen, höheren Qualität 𝑎𝑞 𝐻 zum Preis 𝑝 𝐻 .Diese Level entsprechen dann den
Marktanteilen konventioneller beziehungsweise biologischer Produkte im Markt. Weiter
betrachten wir den Preis als Funktion der Qualität 𝑝 𝑖=𝐿,𝐻 = 𝐹(𝑎𝑞 𝑖=𝐿,𝐻 ). Unter Annahme der
höheren Kosten biologischer Erzeugung liegt deshalb die Angebotsgerade der höheren
Qualität oberhalb der Angebotsgeraden der niederen Qualität. Die Nachfragekurve ist unter
6
Im diskutierten Fall der Aufhebung der Mehrwertsteuererleichterung ist durch die Subventionierung bereits
eine Verzerrung der Nachfrage entstanden. Wir wollen dies allerdings als Ausgleichsgleichgewicht betrachten,
da sich Konsumenten und Produzenten an diesen Marktzustand bereits angepasst haben.
Annahme der Substituierbarkeit der Qualitäten als Aggregat dargestellt (Vgl. Figure 1). Die
𝑡
Wertsteuer 𝑡 führt nach Einführung zu einem Preis 𝑝 𝑖=𝐿,𝐻 = 𝑝 𝑖=𝐿,𝐻 ∗ (1 + 𝑡). Da 𝑝 𝐿 < 𝑝 𝐻 vor
der Steuer, gilt ∆𝑝 𝐿 < ∆𝑝 𝐻 , mit ∆𝑝 𝐿 = 𝑝 𝐿𝑡 − 𝑝 𝐿 und ∆𝑝 𝐻 = 𝑝 𝑡𝐻 − 𝑝 𝐻 . Die absolute Steuerlast
𝑡
𝑇 = ∆𝑝 𝑖=𝐿,𝐻 mit ∆𝑝 𝑖=𝐿,𝐻 = 𝑝 𝑖=𝐿,𝐻 − 𝑝 𝑖=𝐿,𝐻 berechnet sich als Differenz aus den Preisen vor
und nach der Steuer und ist daher für die niedere Qualität bei einer Wertsteuer geringer, als
für die hohe Qualität (𝑇 𝐿 < 𝑇 𝐻 ). Wird ein linearer Zusammenhang zwischen Qualität und Preis
unterstellt, gilt weiter, dass die gezahlte Steuer pro Qualitätseinheit konstant für alle
𝑇𝐿 𝑇𝐻 𝑇𝑖
Qualitätsausprägungen ist = = .
𝑎𝑞 𝐿 𝑎𝑞 𝐻 𝑎𝑞 𝑖
Figur 1: Nachfrage und Angebot verschiedener Qualitäten unter Mengenbesteuerung
Quelle 1: Eigene Darstellung, angelehnt an Barzel (1976, S.1188).
Wie in Figur 1 zu erkennen ist, bleibt das Mengen- und Preisverhältnis der verschiedenen
Qualitäten vor und nach Besteuerung gleich. Insgesamt ist zu beobachten, dass die Preise
beider Qualitäten ansteigen, während die Mengen sinken. Die Mehrwertsteueranhebung für
Fleisch und tierische Produkte würde also zu der gewünschten Mengenreduktion in
Abhängigkeit der Elastizitäten führen, allerdings keine Qualitätseffekte auslösen.
Im Folgenden soll daher ein alternativer Besteuerungsansatz diskutiert werden, welcher keine
Diskriminierung umweltverträglicher- und tiergerechter Produktionsmechanismen über
höhere Steuerlasten auslöst. Es kann gezeigt werden, dass die Verwendung einer
Mengensteuer auf produziertes Kilogramm Fleisch zu einem Qualitätssprung führt und daher
effektiver zur Zielsetzung beiträgt, als der Ansatz einer Wertsteuer.
3.3. Betrachtung von Mengensteuereffekten und Qualitätssprüngen
Der Ansatz der Mengensteuer zur Lösung von Externalitätenproblemen geht auf Pigou (1920)
zurück. Die optimale Höhe der Steuer bemisst sich dabei an den marginalen Kosten der zu
behebenden Externalität. Während eine Wertsteuer alle preisbildenden Gütercharakteristika
verteuert, beeinflusst eine Mengensteuer nur bestimmte Eigenschaften, die notwendig sind,
das Gut zu definieren. Als Reaktion auf die Steuer ist ein Rückgang der besteuerten
Eigenschaften mit gleichzeitigem Anstieg der unbesteuerten Attribute zu beobachten. Im Fall
der Fleischbesteuerung würde das bedeuten, dass die Nachfrage nach Kilogramm Fleisch im
Marktgleichgewicht sinkt, die durchschnittliche konsumierte Qualität, also der Anteil
biologisch erzeugter Produkte, hingegen ansteigt. Man spricht in diesem Zusammenhang von
einem Switch to Quality, welcher auf den Überlegungen von Alchian & Allen (1964) aufbaut.
Das Alchian-Allen Theorem besagt, dass eine fixe Pauschale auf sich ähnliche Güter den
Relativpreis zwischen dem hochwertigen und dem minderwertigen Gut derart beeinflusst,
dass das qualitativ höherwertigere Gut vermehrt dort nachgefragt wird, wo die Pauschale zum
Tragen kommt (Alchian & Allen, 1964, S. 63f). Übertragen auf die Fleischsteuer bedeutet dies,
dass unter bestimmten Voraussetzungen eine fixe Pauschale auf alle Qualitätsausprägungen
des Gutes zu einer vermehrten Nachfrage höherwertigerer Qualität führt. Etwas Ähnliches wie
der Qualitätssprung wird in der Literatur zu biologischem Konsumverhalten als Wendepunkt
(turningpoint) bezeichnet. Hierbei wird erwartet, dass ein bestimmter Grenzwert bei der
Preislücke zwischen konventionellen und biologischen Produkten den Qualitätssprung im
Konsumverhalten auslöst (Van der Eerden et al (2003) after Bunte et al 2007, S. 44f). Bunte et
al (2007, S.45f) konnten diesen Wendepunkt zwar nicht für alle Produktgruppen identifizieren,
allerdings zeigte ihre Analyse, dass die Vermutung der Existenz dieses Punktes für Hackfleisch
und Eier durchaus nicht abgelehnt werden kann.
Simultan zur Analyse der Wertsteuer, führt die Zerlegung der Gleichgewichtsbedingung unter
Berücksichtigung einer Mengensteuer 𝑇 zu:
𝑘 𝑛 𝑘 𝑛
∑ 𝑖=1 𝑀𝐶 𝑖 𝑇 + 𝑇 + ∑ 𝑖=𝑘+1 𝑀𝐶 𝑖 𝑇 = 𝑃 𝑇 = ∑ 𝑖=1 𝑀𝑉𝑖 𝑇 + ∑ 𝑖=𝑘+1 𝑀𝑉𝑖 𝑇 .
Es wird deutlich, dass die Grenzkosten inklusive der Steuer für die Eigenschaften 𝑖 = 1, … , 𝑘
deren Grenzbewertung übersteigen. Um ein Gleichgewicht zu erreichen, muss somit die
Anzahl dieser Eigenschaften sinken, bis die Grenzkosten gleich deren Grenzbewertung
entsprechen. Andersherum ist die Grenzbewertung der unbesteuerten Eigenschaften 𝑖 = 𝑘 +
1, … , 𝑛 größer als deren Grenzkosten, da diese nicht Gegenstand der Besteuerung sind. Zur
Erfüllung der Gleichgewichtsbedingung muss deshalb deren Anzahl steigen. Da 𝑇 auf die
Eigenschaften 𝑖 = 1, … , 𝑘 des Gutes zugreift, führt die Erhebung einer Mengensteuer zu einer
absoluten Mengenreduktion des besteuerten Gutes. Zeitgleich aber kann ein Anstieg in den
Eigenschaften 𝑖 = 𝑘 + 1, … , 𝑛 erwartet werden, welche nicht notwendigerweise das Gut
definieren. Ein zu beobachtender Anstieg in der durchschnittlich konsumierten Qualität des
Gutes kann also als eine Reaktion auf die Steuer beobachtet werden (Vgl. (Barzel, An
Alternative Approach to the Analysis of Taxation, 1976), (Bohannon & Van Cott, 1984), (Nesbit,
2007), (Sobel & Thomas, 1997)).
Die Qualität des Fleisches wird als unbesteuerte Eigenschaft im Falle einer Mengensteuer
𝑇 𝑇
angesehen. Die Mengensteuer 𝑇 kann ebenso als Steuer pro Qualitätseinheit bzw.
𝑎𝑞 𝐿 𝑎𝑞 𝐻
umformuliert werden (Vgl. (Bohannon & Van Cott, 1984, S. 502ff), (Bohannon & Van Cott,
1991, S. 234)). Da die Mengensteuer nicht an den Wert, sondern lediglich an vorher definierte
𝑇 𝑇
Mengeneinheiten gebunden ist, gilt bei gleicher konsumierter Menge < für 𝑎𝑞 𝐻 >
𝑎𝑞 𝐻 𝑎𝑞 𝐿
𝑎𝑞 𝐿 . Die Steuer erhöht die Grenzkosten der besteuerten Eigenschaft Menge (in Kilogramm),
sodass der rationale Konsument nach Einführung der Steuer die unbesteuerten Eigenschaften
(Qualität) soweit erhöhen wird, bis die Gleichgewichtsbedingung wieder erfüllt ist. Gleichwohl
ist aber auch eine Mengenreduktion mit gleichzeitigem Qualitätsanstieg denkbar. Der
Qualitätsanstieg fungiert als Ausweichreaktion auf die Steuer, sodass ein Gleichgewicht
erreicht wird, wenn die marginale Reduktion der Steuer pro Qualitätseinheit gleich des
Zuwachses an Ressourcenkosten pro Qualitätseinheit entspricht, der für die höhere Qualität
entsteht.
Figur 2: Angebot und Nachfrage unterschiedlicher Qualitäten unter Mengenbesteuerung
Quelle 2: Eigene Darstellung, angelehnt an Barzel (1976, S.1188).
Figur 2 veranschaulicht die verschiedenen Szenarien für 𝑎𝑞 𝐿 und 𝑎𝑞 𝐻 . Ohne die Steuer 𝑇 liegt
die Angebotsgerade für die Qualitätsausprägung 𝑎𝑞 𝐻 oberhalb der von 𝑎𝑞 𝐿 . Die Einführung
der Mengensteuer ändert das Relativpreisverhältnis zwischen den beiden
Qualitätsausprägungen, sodass 𝑝 𝐿 < 𝑝 𝐻 vor Steuer und 𝑝 𝐿𝑇 > 𝑝 𝐻 nach Steuer gilt. Gleichwohl
𝑇
ist zu sehen, dass die Menge 𝑄(𝑝 𝐿 ) > 𝑄(𝑝 𝐻 ) und 𝑄 𝑇 (𝑝 𝐿 ) < 𝑄 𝑇 (𝑝 𝐻 ) ist. Die Mengensteuer
führt also zu einem geringeren Preis pro Qualitätseinheit und einer größeren,
gleichgewichtigen Menge hoher Qualität bei gleichzeitigem Anstieg des Preises für niedere
Qualität und Abnahme der Menge niederer Qualität.
Um abschätzen zu können, ob Qualitätssprünge wahrscheinlich sind, betrachten wir im
Folgenden unterschiedliche Elastizitäten verschiedener Fleischsorten auf Basis der Ergebnisse
von Rahbauer et al (2018:9f)7.
7
Rahbauer et al (2018) untersuchten auf Basis eines repräsentativen Paneldatensatzes der Gfk Germany die
Preis- und Ausgabenelastizitäten unterschiedlicher Fleischsorten. Der verwendete Datensatz umfasst 21656
Haushalte im Zeitraum von 2012-2014 mit 9340 Kaufbeobachtungen von Fleisch und Fleischerzeugnissen.
Zusätzlich wurden soziodemographische Daten erhoben, sowie Präferenzen zu Qualität und biologischen
Erzeugnissen erhoben. Dies ermöglicht eine Übertragung der gewonnenen Ergebnisse auf den vorgestellten
Modellansatz.
Tabelle 1: Unkomenpensierte Eigenpreiselastizitäten nach Rahbauer et al (2018).
QUALITY ORGANIC
MEAT TYPE all Households preferring non preferring preferring non preferring
POULTRY -1,15 -0,73 -1,63 -0,55 -1,41
PORK -1,17 -0,87 -1,46 -0,74 -1,28
BEEF & VEAL -1,41 -0,87 -2,14 -0,83 -1,67
MIXTURE -1,39 -0,31 -2,4 -0,01 -1,88
Quelle 3: Eigene Darstellung nach Rahbauer et al (2018:11f).
Zusätzlich wird anhand der Präferenzen für höhere Qualität und der Präferenzen für biologisch
hergestellte Produkte unterschieden. Man sieht deutlich, dass die Eigenpreiselastizität über
alle Haushalte und alle Fleischsorten hinweg < −1 ist. Die Nachfrage nach Fleisch ist somit als
preiselastisch anzusehen. Betrachten wir die Konsumenten, die höhere Qualität oder
biologisch hergestellte Produkte bevorzugen, als Nachfrager höherer Qualität. Wir vergleichen
diese mit den Haushalten, die keinen Wert auf Qualität oder biologische Herstellung legen, als
Nachfrager niederer Qualität. Deutlich anhand der Eigenpreiselastizität zu erkennen ist, dass
die Nachfrage nach hoher Qualität (preferring) über alle Fleischsorten hinweg deutlich
weniger preissensibel reagiert als die Nachfrage nach niederer Qualität (non preferring).
Anhand der Daten sieht man, dass Konsumenten, die Wert auf hohe Qualität legen, auf
Preisanstiege mit einem geringeren Nachfragerückgang |<1|reagieren als Konsumenten, die
keine Qualität bevorzugen|>1|.
Empirische Evidenz für die Veränderung der Durchschnittsqualität hin zur höheren Qualität in
Folge eines konstanten Aufschlages auf jede Qualitätsausprägung, wie eine Mengensteuer,
liefern zum Beispiel Barzel (1976), Sobel und Garrett (1997) sowie Espinosa & Evans (2012) in
der Tabakindustrie, Nesbit (2007) am Beispiel von Benzin, James & Alston anhand von Wein
und Bertonazzi, Maloney & McCormick (1993) anhand der Verkaufszahlen von Football-
Tickets. Unter Annahme der Vergleichbarkeit der Produkte und der Übertragung auf Fleisch
und tierische Erzeugnisse, sind diese Effekte also auch für den deutschen Fleischmarkt zu
erwarten.
Die vorangegangenen Ausführungen konnten zeigen, dass eine Preispolitik grundsätzlich ein
sinnvolles Instrument sein kann, um den Fleischkonsum nachhaltig zu reduzieren. Je nach
Ausgestaltung der Preispolitik, z.B. als Mengensteuer, kann zudem ein Qualitätssprung
erreicht werden, sodass nicht nur die Menge an konsumierten tierischen Erzeugnissen
abnimmt, sondern auch die konsumierte Qualität ansteigt. Dies würde vor allem ökologisch
einen stärkeren Effekt haben, als der reine Ansatz der Wertsteuer und den daraus
resultierenden Mengeneffekten. Im Folgenden soll das politische Potenzial einer
umweltgerechteren und nachhaltigeren Fleischproduktion und Konsumption betrachtet
werden, um so Faktoren für die Implementierungsstrategie einer solchen Preispolitik zu
ermitteln.
4. Implikationen zur politischen Praxis
4.1. Chancen und Hürden einer Preispolitik
Kapitel 2 hat gezeigt, dass eine Reduktion der Nutztierhaltung vor dem Hintergrund des
Klimawandels und mit dem Ziel einer nachhaltigen Ernährungsstrategie unbedingt nötig ist.
Empirische Studien haben allerdings deutlich gemacht, dass ökologische Gründe für
Verbraucher kaum eine Rolle beim Fleischkonsum spielen (Sanchez-Sabate & Sabaté, 2019, S.
6ff) und Verbrauchern die ökologischen Auswirkungen ihres Konsums nahezu nicht bewusst
sind (Hartmann & Siegrist, 2017, S. 22). Informationsstrategien über die Umweltauswirkungen
von Fleischverzehr können zwar das Bewusstsein zum Fleischkonsum und die Bereitschaft der
Inpiduen zum Fleischverzicht verbessern, werden aber wahrscheinlich kein effektives Mittel
sein, um eine signifikante Reduktion des Konsums zu erzeugen (Sanchez-Sabate & Sabaté,
2019, S. 7). Generell können aber emotionale Frames ( (Sanchez-Sabate & Sabaté, 2019, S. 7))
und geeignete Nudgingstrategien (Vgl. (Hartmann & Siegrist, 2017, S. 23); (Wolff , et al., 2019,
S. 79f)) helfen, den Übergang in eine fleischreduzierte Ernährung zu erleichtern. Hierbei ist
allerdings darauf zu achten, dass diese keinen backfire Effekt auslösen (Feinberg & Willer,
2011), auf Konsumenten unglaubwürdig wirken und so deren Bereitschaft zum Fleischverzicht
reduzieren. Eine geeignete Kommunikationsstrategie zur Bewusstseinssteigerung und zur
Bildung von Handlungsimpulsen, welche sich an den Verbraucher richtet, wäre ein möglicher
Ansatz, den Fleischkonsum und somit die Nutztierhaltung zu reduzieren (Sanchez-Sabate &
Sabaté, 2019, S. 7).
Die Europäische Kommission sieht dabei die Rolle einer erhöhten Mehrwertsteuerrate für
tierische Erzeugnisse als Signal an Verbraucher und Produzenten. In Kombination mit einer
geeigneten Aufklärungspolitik könnte die Mehrwertsteueranhebung durch ihren
symbolischen Charakter selbst bei unelastischer Nachfragefunktion einen signifikanten
Einfluss auf Verbraucher haben, ihre Ernährungsgewohnheiten zu überdenken (European
Commission, 2008, S. 119). Selbiger, symbolischer Charakter kann auch einer
Mengenbesteuerung zugeschrieben werden, die beispielsweise in ihrer Höhe zwischen den
Fleischsorten gemäß ihrer Umweltbilanz unterschiedlich hoch ausfällt. Die Recherchen zu
Elastizitäten und Kreuzpreiselastizitäten lassen vermuten, dass die Effekte einer
Mengensteuer keineswegs zu vernachlässigen wären, sondern eine geeignete Ausgestaltung
der Mengensteuer sowohl Mengen- als auch Qualitätseffekte auslösen könnte. Beermann et
al (2020) kommen in ihren Untersuchungen auf eine pauschale Tierwohlabgabe pro kg Fleisch,
die in ihrer Konzeption dem Ansatz der Mengensteuer entspricht. Auch Giubilini et al (2017)
erkennen die Problematik der negativen Externalitäten des Fleischkonsums und sprechen sich
für eine Besteuerung von Antibiotikaeinsatz in der Tieraufzucht aus, welche der steuerlichen
Förderung biologischer Erzeugnisse nahekommt.
Hinderlich für eine Preispolitik wäre auf Konsumentenseite vor allem die Belastung niederer
Einkommensschichten, welche möglicherweise die Mehrbelastung durch die steuerliche
Preisanhebung nicht vollständig über eine geänderte Konsumwahl abfangen können
(European Commission, 2008, S. 119). Diese ist allerdings nach aktuellen Berechnungen des
Forums für Ökosoziale Marktwirtschaft im Auftrag von Greenpeace bei der Anhebung der
Mehrwertsteuer mit 1,78€ bis 2,33€p.P./Woche im Durchschnitt vergleichsweise gering und
daher durchaus umsetzbar und potenziell akzeptabel (Beermann et al, 2020, S. 39). Ebenso
ist mit Widerstand auf Produzentenseite zu rechnen, da erhöhte Kosten den ohnehin harten
Wettbewerb im Agrarsektor verschärfen würden (European Commission, 2008, S. 119).
Organisierte Interessengruppen können dabei eine erhebliche Rolle bei der Blockade von
Steuerpolitiken spielen (Vgl. (Yanamadala et al, 2012)) und die Durchsetzung einer solchen
Preispolitik nachhaltig verhindern. Eine geeignete Implementierungsstrategie auf Basis
reformtheoretischer Grundlagen kann dabei helfen, Anreize und
Kompensationsmechanismen zu setzen, die die Akzeptanz der Maßnahmen bei allen Akteuren
erhöhen können.
Es ist allerdings zudem zu bedenken, dass der erhöhte Preisdruck vor allem auf Ausprägungen
höherer Qualität die biologische Erzeugung aus dem Markt verdrängen könnte. Tierwohl- und
Umwelteffekte durch Konsum höherer Qualität sind daher mit der Anhebung der
Mehrwertsteuer allgemein nicht zu erwarten (Beermann et al, 2020, S. 42ff). Zur Förderung
der ökologischen Erzeugung tierischer Produkte wird daher die Diskriminierung zwischen
konventionellen und biologischen Erzeugnissen bei der Anhebung der Mehrwertsteuer
aufgrund der Vorteile biologischer Erzeugnisse empfohlen (European Commission, 2008, S.
119). Generell gehen Ausnahmeregelungen allerdings mit höheren Transaktionskosten
einher. Es bedürfe begleitend einer eindeutigen Identifizierung begünstigter Produkte und
somit der Notwendigkeit einheitlicher und staatlich anerkannter Biosiegel sowie einen
standardisierten Kriterienkatalog. Das deutsche oder das europaweite Biosiegel
(VERORDNUNG (EU) 2007/834) könnte hierfür als Referenzgröße dienen. Gerade aber die
staatlichen Siegel oder die Verwendung der staatlich geregelten Begriffe „bio“ und „öko“
werden von Verbrauchern mit geringen oder keinen Qualitätsansprüchen in Verbindung
gebracht (Janssen & Hamm, 2010, S. 7f, 12f). Verlässliche Kontrollen und Labels für biologische
Erzeugnisse wären dabei notwendig, um Akzeptanz beim Verbraucher und Fairness bei der
steuerlichen Behandlung der Erzeuger zu gewährleisten. Wie die vorangegangene Analyse
allerdings gezeigt hat, wäre eine steuerliche Diskriminierung zwischen den Qualitäten beim
Ansatz einer Mengensteuer nicht notwendig und würde diese Transaktionskosten einsparen.
Eine Umstellung auf vermehrt ökologische Erzeugung geht allerdings in beiden Fällen mit einer
Zeitverzögerung einher, weshalb zunächst die inländische Wirtschaft im Vergleich zum
internationalen Wettbewerb benachteiligt sein könnte und Importe biologischer Erzeugnisse
aus dem Ausland vermehrt zunehmen würden (European Commission, 2008, S. 113). Eine
geeignete Ausgestaltung einer Besteuerungspolitik ist daher essentiell für Effektivität und
Akzeptanz derselben. Hierbei wäre eine Implementierungsstrategie, angelehnt an die CO2
Steuer und deren Rückerstattung nach dem Schweizer Vorbild denkbar (Vgl.
(Wissenschaftliche Dienste, 2018, S. 8ff)). Steuerliche Einnahmen könnten demnach zu einem
Teil an die verarbeitenden Betriebe rückerstattet werden, um den Übergang zu einer
biologischen Erzeugung zu fördern oder die Betriebe durch den gestiegenen Preisdruck zu
entlasten. Ein anderer Teil könnte den Verbrauchern im Rahmen einer Kopfpauschale
rückerstattet werden, um beispielsweise Qualitätssprünge zu erleichtern. Ebenso wäre die
konzeptionelle Ausgestaltung der Steuer als Tierwohlabgabe denkbar, deren Einnahmen
einem Fond zugutekommen, welcher an Landwirte ausgeschüttet werden kann, die
Tierwohlbestrebungen vornehmen oder eine Mindestvergütung für biologisch erzeugte
Produkte sicherstellen (Beermann et al, 2020, S. 59f). Die Betrachtungen der
Kreuzpreiselastizitäten sowie der Ausgabenelastizitäten haben gezeigt, dass der Wechsel von
niederer zu hoher Qualität auf Verbraucherseite wahrscheinlicher ist als vice versa.
Gleichwohl, dass die Nachfrage nach hoher Qualität überproportional zunimmt, wenn der
Ausgabenanteil für die Produktgruppe steigt. Beide Effekte könnten bei einer geeigneten
Mengensteuer mit pauschaler Rückverteilung gefördert werden. Insgesamt könnte dadurch
langfristig ein Gleichgewicht mit weniger Menge und höherer Durchschnittsqualität
entstehen. Beermann et al (2020, S. 61ff) errechnen eine wöchentliche Mehrbelastung
p.P./Woche von unter 1€ durch die von ihnen vorgeschlagene Tierwohlabgabe und schätzen
die Akzeptanz derselben dadurch relativ hoch sein. Geeignet flankiert durch eine
Informations- und Aufklärungspolitik mittels geeigneter Nudgingansätze können daher
Akzeptanz und Effektivität der Mengensteuer als Maßnahme gefördert werden.
Politisch gesehen tritt oft das Argument der Besteuerung von Grundbedürfnissen auf, welches
als Hindernis zur Erhöhung der Mehrwertsteuer herangezogen wird (European Commission,
2008, S. 119). Rechtlich ist die Anhebung des Mehrwertsteuersatzes, sowie die Erhebung und
Zweckbindung einer Mengensteuer im Sinne einer Tierwohlabgabe auf Fleisch- und tierische
Erzeugnisse durchaus vereinbar mit europäischen und verfassungsrechtlichen Grundsätzen
(Beermann et al, 2020, S. 44f, 64ff). Auch wenn dieses Argument politisch relevant ist, hat es
ökonomisch keine Rechtfertigung. Zum einen stellt eine Anpassung der Mehrwertsteuer auf
den regulären Satz von 19% keine zusätzliche Besteuerung dar, sondern lediglich eine
Abschaffung einer Steuersubventionierung, welche ihre Rechtfertigung nicht mehr erfüllen
kann (Vgl. (Beermann et al, 2020, S. 9ff), (Buschmann & Meyer, 2013, S. 49)). Zum anderen
erlauben aus ökonomischer Sicht zahlreiche, negative Externalitäten der Produktion und des
Konsums tierischer Produkte die Marktintervention durch den Staat, welche ebenso den
Ansatz der Mengenbesteuerung rechtfertigen würden. Abgesehen von sozialpolitischen
Argumenten ist aber vor allem mit Widerstand organisierter Interessengruppen bei beiden
Formen der Besteuerung zu rechnen ( (Buschmann & Meyer, 2013, S. 51); (Yanamadala et al ,
2012)). Angesichts der wachsenden Wahrnehmung ökologischer Missstände und der
Forderung nach geeigneten Reformmaßnahmen im Bereich der Umweltpolitik könnte jedoch
durch eine geeignete Kommunikation, eine Fleischbesteuerung auf Akzeptanz stoßen. Hierbei
könnte die steigende Wahrnehmung der Reformbedürftigkeit des Mehrwertsteuersystems
förderlich, vor allem dann für die Anpassung des Mehrwertsteuersatzes auf tierische
Erzeugnisse, sein (Buschmann & Meyer, 2013, S. 51).
4.2. Vorteile der Mengenbesteuerung gegenüber der Anhebung der Mehrwertsteuer
Wie bereits diskutiert, ist die Mengensteuer in der Lage, Qualitätssprünge auszulösen, welche
die Wertsteuer nicht ohne weiteres erzeugen kann. Buschmann & Meyer (2013, S.49)
erwähnen im Zusammenhang der Mehrwertsteueranpassung die politische Zielsetzung der
Maßnahme als relevanten Parameter. Soll der Fleischkonsum insgesamt gesenkt werden, so
ist eine Diskriminierung in den Steuersätzen zwischen konventionellen und biologischen
Erzeugnissen nicht sinnvoll. Die Mehrwertsteueranhebung wird dann allerdings bestehende
Netto-Preisdifferenzen verstärken (Beermann et al, 2020, S. 31), sodass nachhaltig erzeugte
Produkte einen stärkeren Preisaufschlag erfahren als konventionelle Erzeugnisse. Eine
Begünstigung von biologischen Erzeugnissen ist dann notwendig, wenn eine Ökologisierung
der Fleischerzeugung begleitend gefördert werden soll. Beide Effekte kann der Ansatz der
Mengensteuer begünstigen, ohne dass die Notwendigkeit besteht, begünstigte Produkte
staatlich zu identifizieren und entsprechend zu kontrollieren. Qualitätssprünge würden
dadurch vollständig durch den Verbraucher selbst entschieden werden, ohne das seine
staatliche Diskriminierung von Produkten und die damit verbundenen Transaktionskosten
(Vgl. (European Commission, 2008, S. 137f)) notwendig wären. Natürlich würde eine
Mengensteuer auf tierische Erzeugnisse im Gegensatz zur Anpassung der Mehrwertsteuer ein
neues, politisches Instrument darstellen und mit den damit verbundenen Transaktionskosten
einhergehen. Jedoch ist auch bei der Anpassung der Mehrwertsteuer die Frage der
Besteuerungsregel bestimmter Mischprodukte, wie Fertiggerichte aus Gemüse und Fleisch,
nicht abschließend geklärt und bedarf weiterer administrativer Regeln und Kontrollen, damit
Steuerbetrug durch Produzenten und Gastronomen nicht begünstigt wird (Beermann et al,
2020, S. 38). Die Mengensteuer hingegen kann ohne weiteres gemessen am verarbeiteten
Anteil der tierischen Erzeugnisse im entsprechenden Mischprodukt erhoben werden, ohne
dass eine differenzierte Besteuerung zwischen ermäßigtem und konventionellem Steuersatz
auf ein Produkt entfällt. Würde die Steuer beispielsweise direkt beim Erzeuger der Produkte,
also bei den Schlachthöfen und Molkereibetrieben, erhoben werden, so wäre eine
nachträgliche Differenzierung bei Mischprodukten nicht notwendig. Diese Erhebungsform
birgt zudem einen geringen Verwaltungsaufwand, da die Anzahl der einzubeziehenden
Akteure vergleichsweise gering ist (Beermann et al, 2020, S. 60).
Zwei Argumente, die bei der Förderung grüner Technologien und Produkte stets auftauchen,
sind die Argumente der Freerider und der Rebound Effekte (Vgl. (European Commission, 2008,
S. 135f)). Unter Freeridern werden diejenigen Konsumenten verstanden, die ohnehin das
grüne Produkt erworben hätten und durch die staatliche Förderung derselben davon
profitieren und so die Effizienz der Maßnahme senken. Rebound Effekte treten vor allem dann
auf, wenn eine Effizienzverbesserung dazu führt, dass ein Produkt oder Verhalten
vergleichsweise günstiger wird und dadurch vermehrt nachgefragt wird. Der Gesamteffekt der
Maßnahme auf ökologischer Seite wird daher konterkariert. Auch wenn Rebound Effekte
durch die Mehrwertsteueranhebung auf umweltschädliche Produkte vergleichsweise gering
eingeschätzt werden (European Commission, 2008, S. 136), wären sie dann vor allem bei der
Nachfrage biologischer Erzeugnisse unter einer Ausnahmeregelung der
Mehrwertsteueranhebung zu erwarten.
Eine Mengensteuer ist robust gegen beide Effekte. Durch die Nicht-Diskriminierung zwischen
den Qualitätsausprägungen wird die Steuer sowohl vom Konsumenten biologischer
Erzeugnisse, als auch vom Konsumenten konventioneller Erzeugnisse gezahlt. Wird die Steuer
in gleicher Höhe pro Kilogramm Erzeugnis erhoben, unterscheidet sich die absolute
Steuerzahlung bei selber Menge nicht. Ausschließlich die relative Höhe in Abhängigkeit der
Qualität fällt zugunsten der biologischen Erzeugung aus. Es können somit keine Freerider
Effekte entstehen, da auch die bereits grünen Produkte mit derselben Steuerlast belegt
werden. Rebound Effekte stellen ebenfalls bei der Mengensteuer kein Problem dar. Bei der
durch die Steuer ausgelösten absoluten Mengenreduktion und den gleichzeitig möglichen
Qualitätssprüngen auf biologische Erzeugung kann der Rebound Effekt vielmehr in positiver
Richtung auftreten und mehr ökologische, tierwohlethische und gesundheitliche Vorteile
bringen, als ursprünglich durch die bloße Mengenabnahme erwartet worden wären.
5. Fazit
Die Wertsteuer führt zu einem absolut höheren Preisanstieg teurerer Produkte, die meistens
auch mit höherer Qualität in Verbindung einhergehen. Biologisch erzeugte Produkte höherer
Qualität sind daher stärker von einer Mehrwertsteuererhebung betroffen als konventionell
erzeugte Produkte. Die empirischen Daten haben gezeigt, dass die Nachfrage niederer
Preisgruppen und somit niederer Qualität wesentlich preissensibler reagiert als die der hohen
Qualität. Allerdings geht mit der Mehrwertsteueranpassung beider Qualitäten einher, dass
Konsumenten niederer Qualität auch nach der Steuer weiterhin niedere Qualität konsumieren
werden. Möchte man eine Preispolitik gestalten, die nicht nur eine absolute Mengenabnahme
des Konsums bewirkt, sondern auch dazu beiträgt den Konsum biologisch erzeugter Produkte
zu fördern, empfiehlt sich der Ansatz der Wertbesteuerung nicht. Eine Mengensteuer hat
hingegen mehrere Vorteile. Zunächst wird die Reduktion der Gesamtmenge im Markt erreicht.
Auf Konsumentenseite führt die Veränderung der Relativpreise zwischen den
Qualitätsausprägungen zusätzlich zu einem Qualitätssprung und somit zu einer höheren
Durchschnittsqualität im Markt nach Steuer. Dies kann zwar über Ausnahmeregelungen bei
der Mehrwertsteueranhebung für biologische Erzeugnisse zum Teil ebenfalls erreicht werden,
ist aber mit einem vergleichsweise höheren Verwaltungs- und Kontrollaufwand verbunden.
Die Mengenbesteuerung birgt zwar ebenfalls Verwaltungs- und Implementierungskosten,
kann aber durch die Marktdynamik selbst ein Gleichgewicht höherer Qualität erreichen, ohne
dass zuvor durch staatliche Hand dafür begünstigte Produkte identifiziert und anschließend
fortwährend kontrolliert werden müssten. Eine Mengensteuer hat zudem den Vorteil, dass sie
Freeriden unmöglich macht und das Potenzial besitzt positive Rebound Wirkungen zu
entfalten, die den Effekt der Maßnahme verstärken. Durch eine geeignete Ausgestaltung, zum
Beispiel als zweckgebundene Abgabe mit Rückverteilung und einer Erhebung direkt beim
Erzeuger, können Transaktionskosten einer Mengensteuer geringgehalten werden,
gleichzeitig aber die Akzeptanz der Maßnahme bei Konsumenten und Erzeugern erhöht
werden.
Allgemein ist die Studienlage zu Kreuzpreiselastizitäten zwischen konventionellen und
biologischen Erzeugnissen, vor allem bei Fleischerzeugnissen, noch relativ gering. Weitere
Forschung sollte daher das Potenzial untersuchen, Qualitätssprünge im Zuge einer
nachhaltigen Ernährungsstrategie durch geeignete, staatliche Politiken zu fördern.
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